证券时报记者 贺觉渊 郭博昊健全现代预算制度，是实现新时代新征程目标任务的重要举措，也是深化财税体制改革目标所指。当前和今后一个时期，财政相应处于紧平衡状态，必须加强资源统筹，集中财力办大事。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，深化零基预算改革。通过创新预算编制方法，推动地方财政打破支出固化格局、优化财力统筹。
证券时报记者 贺觉渊 郭博昊
健全现代预算制度，是实现新时代新征程目标任务的重要举措，也是深化财税体制改革目标所指。当前和今后一个时期，财政相应处于紧平衡状态，必须加强资源统筹，集中财力办大事。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，深化零基预算改革。通过创新预算编制方法，推动地方财政打破支出固化格局、优化财力统筹。
零基预算改革试点探索已久，从地方政府实践看并非一帆风顺。受访专家学者认为，在遏制部门利益固化、提高地方财政预算透明度的同时，零基预算编制方法也对政府治理能力提出更高要求。应以深化零基预算改革为契机，完善预算管理制度，增强预算资金统筹管理能力、规范预算公开标准，发挥零基预算对财政支出特别是项目支出的清理和优化作用。
打破预算安排的基数依赖
不同于传统“基数+增长”的预算编制方法，零基预算所有预算支出均以零为基点，根据不同类型支出分类编制预算。甘肃省第十四届人民代表大会农业与农村委员会主任委员、甘肃省财政厅原厅长张智军在署名文章中曾指出，从预算管理角度看，零基预算模式显然是更为科学合理的理念和方法，也是目前国际上控制行政成本、促进行政体系高效运转的通行惯例。
在传统的“基数+增长”模式下，财政预算一般以上年支出为基数，适当考虑一定增长比例分配资金，虽有一定合理性，但也容易导致“为了花钱而花钱”、预算安排“只增不减”等现象。根据《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，个别部门的项目存在超实际需求申领预算，以及项目资金、补助资金闲置等情形。
零基预算模式的核心理念打破了预算安排和资金分配的基数依赖。中央财经大学财政税务学院教授、中国财政学会预算绩效管理专业委员会常务理事肖鹏在接受证券时报记者采访时表示，在零基预算模式要求下，每一位主管人员在申请预算时应从计划起点开始，审核工作也将交给各主管人员负责，由他们自行说明各项支出的理由。
随着近年财政收支形势趋紧，财政支出更强调“小钱小气、大钱大方”。“在资源有限、需要精打细算的时期，零基预算模式能更有效分配资源，帮助识别和消除低效、重复和不必要的支出。”东北财经大学会计学院审计系教授唐大鹏对记者说，零基预算模式避免了“沉淀资金”和“预算刚性”，有利于遏制部门利益固化。同时，确保每项支出都能经得起严格审查和评估，从而提高预算透明度。
全面铺开道阻且长
我国自20世纪90年代已开始着手探索零基预算管理。2021年3月，国务院制定出台《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，明确提出要积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局。目前，广东、天津、甘肃、安徽、贵州等多个省份已开展零基预算改革试点，但改革进展不一。
自2023年开始试点以来，安徽实施零基预算改革成效显著，在一年间全面清理省级185项支出政策，清退长期存续已到期、已完成任务的25项政策；同步清理省级预算部门项目，2023年项目数量下降18.1%。
“零基预算改革，改变了财政资金的分配方式。”安徽省财政厅相关负责人此前介绍，改革涉及部门多，打破行政管理的壁垒和利益的藩篱十分关键，而安徽改革顺利推进，得益于顶格推进。也有个别省份在推进改革过程中面临阻力。
“部门和预算单位的预算管理理念上还未深刻转变。”肖鹏直言，如何推动各部门从以往的“护盘子、争资金”向“谋项目、讲绩效”转变，构建“项目好中选优、资金统筹配置”的项目预算管理新机制，还需要努力。
在零基预算管理下，预算编制的工作量较传统“基数+增长”模式将显著加大，预算编制人员需要花费大量时间和精力围绕项目进行数据收集、分析和评估，并逐一说明各项支出的立项依据、申请经费的预算依据等。唐大鹏指出，在“大基数”的财政现状下，以零基预算模式开展预算编制工作无异于攀藤附葛。
此外，长期形成的预算编制习惯，对预算稳定性的追求，可能与零基预算强调的灵活性和效率导向存在冲突，对零基预算理念的推行构成阻力。
各方合力完善预算管理
深化零基预算改革，不仅是打破基数依赖，还在于以实施零基预算管理为契机，进一步完善预算管理制度，切实提高财政保障能力和水平。
过往地方试点经验显示，推进零基预算改革既要求预算编制人员认同零基预算理念，给予充分的预算编制时间，也要求地方政府强化体系化治理能力。受访专家学者认为，这项改革将离不开中央和地方两个层面精准发力。
从中央层面看，推广零基预算理念离不开顶层设计。唐大鹏认为，要通过顶层设计明确改革目标，制定统一的零基预算编制指南和分类指导方案，确保各部门在执行过程中有明确的标准和依据。健全重大战略任务分级共担机制，强化跨部门资金的统筹协调，打破部门间的资金壁垒，实现资源的优化配置。同时，鼓励各部门在预算编制中进行跨领域合作，共同解决预算难题。
从地方层面看，打破基数依赖首先需要全面清理现行支出政策和现有预算项目。对外经济贸易大学政府管理学院院长李明对记者表示，地方政府需要完善预算管理一体化系统、增强预算管理部门的统筹管理能力、完善预算公开和监督标准及规范，形成各方护航零基预算改革的强大合力。
肖鹏进一步建议，地方政府在预算制定时，应以事业发展规划为遵循，实行“决策（规划）—业务—资金—项目”清单式管理。在项目审批时，应以零基、滚动、优选为导向进行项目排序，实现各项支出可增可减、可进可退。在资金使用方面，应构建预算执行通报机制，全面追踪项目资金执行进度，及时收回预算单位当年无法形成支出的项目资金。
“归根结底，就是要发挥零基预算对财政支出特别是项目支出的清理和优化作用，为统筹财政资源、优化支出结构、保障国之大者奠定基础。”李明总结称。